【內(nèi)容提要】

　　刑法第三百九十七條規(guī)定了濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。濫用職權(quán)罪是指國家機關(guān)工作人員超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項，或者違反規(guī)定處理公務(wù)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為，具有嚴重的社會危害性和刑事可罰性。精準打擊濫用職權(quán)犯罪，準確認定刑事責(zé)任，應(yīng)重點關(guān)注行為人的罪過形式、職權(quán)職責(zé)、實施的違規(guī)行為、造成的危害后果，以及行為與后果之間的因果關(guān)系。

　　【基本案情】

　　案例一：甲，某市副市長，分管該市城市發(fā)展規(guī)劃、財政、招商引資、城市建設(shè)等工作。2014年，甲引進A公司在該市投資項目，A公司提出向該市財政借款投資，甲明知A公司新成立且經(jīng)營實力一般，仍多次召開招商引資洽談會、城市建設(shè)推進會等會議，商議讓市財政局將預(yù)算內(nèi)其他用途資金出借給A公司1億元。相關(guān)辦事人員提醒甲，根據(jù)《預(yù)算法》等法律規(guī)定，政府部門支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，但甲堅持要求出借款項。由于A公司一直未按約定還款，2023年1月，市財政局提起訴訟，法院判決A公司償還市財政局借款本金1億元及利息，后市財政局申請執(zhí)行，司法機關(guān)發(fā)現(xiàn)A公司無可供執(zhí)行的財產(chǎn)，遂裁定終結(jié)本次執(zhí)行程序。同年12月，A公司因其他債務(wù)問題被異地的債權(quán)人向異地法院起訴，異地法院裁定受理關(guān)于A公司的破產(chǎn)申請，受理理由是A公司經(jīng)強制執(zhí)行無法清償相關(guān)到期債務(wù)。

　　案例二：乙，某市原國土資源局副局長，分管市治理砂石資源辦公室（以下簡稱市治砂辦），職責(zé)包括監(jiān)督查處土地礦產(chǎn)資源的盜采盜挖行為、日常巡查、舉報線索核查等工作。2015年至2017年，李某在該市非法經(jīng)營砂石廠并存在盜采盜挖砂石行為，后被當?shù)厝罕娤蚴兄紊稗k舉報，為求得乙關(guān)照，李某送給乙100萬元好處費。乙?guī)ш牶瞬榱私饫钅车倪`法行為屬實，但因為收受其好處，所以要求其分管處室上報虛假問題線索核查報告，內(nèi)容為“現(xiàn)場部分地塊作為屯料場所使用，剩余地塊為平整土地，未發(fā)現(xiàn)盜采盜挖痕跡”，乙再自行審批通過。后該砂石廠未被及時關(guān)停，李某仍繼續(xù)非法運營，最終導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞。

　　【分歧意見】

　　上述兩個案例中，對于案例二中乙收受李某100萬元構(gòu)成受賄罪無異議，但對于甲、乙的行為是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪，存在不同意見。

　　第一種意見認為：甲、乙均不構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例一中，由于A公司尚未經(jīng)法定程序宣告破產(chǎn)，市財政局對A公司的債權(quán)不能當然認定為無法實現(xiàn)，所以甲行為造成的損失數(shù)額無法確定，無法認定構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例二中，乙僅是審批通過了有關(guān)虛假問題線索核查報告，并不當然能夠?qū)е赂卮罅繗摹⒅脖辉獾絿乐仄茐牡暮蠊粦?yīng)認定構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

　　第二種意見認為：甲、乙均構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例一中，市財政局雖然對A公司享有債權(quán)，但A公司無可供執(zhí)行的財產(chǎn)，異地法院受理A公司的破產(chǎn)申請，也是因為A公司經(jīng)強制執(zhí)行無法清償相關(guān)到期債務(wù)，因此，應(yīng)當認定A公司不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且明顯缺乏償還能力，這直接造成市財政局公共財產(chǎn)損失，甲構(gòu)成濫用職權(quán)罪。案例二中，乙在明知李某非法經(jīng)營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為的情況下，因為收受好處存在私心，所以刻意不履行監(jiān)管職責(zé)，并要求分管處室上報虛假問題線索核查報告，這也導(dǎo)致李某得以繼續(xù)非法經(jīng)營砂石廠，因此才直接導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞的嚴重后果，乙構(gòu)成濫用職權(quán)罪。

　　【意見分析】

　　筆者同意第二種意見，具體分析如下。

　　一、濫用職權(quán)罪的主觀罪過形式認定

　　我國刑法第九章規(guī)定了瀆職罪，包括第三百九十七條規(guī)定的一般罪名和第三百九十八條至四百一十九條規(guī)定的特殊罪名。其中第三百九十七條規(guī)定了國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為構(gòu)成犯罪。實踐中一般認為，玩忽職守罪的主觀方面是過失，濫用職權(quán)罪的主觀方面是故意，即故意違背職權(quán)，且行為人對自己行為性質(zhì)的認識明確，即行為人對其所實施的行為對侵害國家機關(guān)公務(wù)的合法、公正、有效執(zhí)行以及國民的信賴有認識和希望或放任心態(tài)，包括直接故意和間接故意。需要注意的是，對主觀罪過的探知，要通過對客觀行為的分析來判斷，應(yīng)當結(jié)合行為的背景、行為過程的演進以及行為后的表現(xiàn)進行判斷，綜合考慮行為人所處理的事項、所涉及人員之間的利害關(guān)系、職權(quán)行使的依據(jù)是否明確、行為是否伴有明確的目的性追求、對損害后果是否實施了補救措施等方面進行衡量。

　　案例一中，甲作為副市長，明知根據(jù)《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，經(jīng)批準的預(yù)算非經(jīng)法定程序不得調(diào)整，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。其明知不按預(yù)算用途使用資金屬于違規(guī)，但仍通過召開會議形式，要求市財政局將預(yù)算內(nèi)其他用途資金出借給A公司，具有濫用職權(quán)的主觀故意。

　　案例二中，乙作為分管市治砂辦的國家機關(guān)工作人員，在明知李某非法開采砂石并有線索反映的情況下，因收受好處而不履行監(jiān)管職責(zé)，并要求其分管處室上報虛假問題線索核查報告，再由其審批通過，明知自己的行為會破壞國家機關(guān)的正常管理活動而放任結(jié)果發(fā)生，可以認定其具有濫用職權(quán)的主觀故意。

　　二、違規(guī)行為和因果關(guān)系的判斷

　　認定行為人是否應(yīng)當承擔(dān)濫用職權(quán)的刑事責(zé)任，應(yīng)當重點把握行為人的職權(quán)職責(zé)、實施的違規(guī)行為以及與危害后果之間存在的因果關(guān)系。職權(quán)職責(zé)是濫用職權(quán)罪成立的基礎(chǔ)和前提，如果行為人不具有相應(yīng)職權(quán)職責(zé)，就不存在瀆職行為；行為人實施了違規(guī)行為是濫用職權(quán)罪成立的關(guān)鍵，即行為人客觀上實施了違規(guī)行為，違反了應(yīng)當正確履職的義務(wù)，因此具有非難可能性；存在因果關(guān)系是濫用職權(quán)罪成立的依據(jù)，因果關(guān)系將濫用職權(quán)行為與危害后果相連接，使得危害后果能夠歸責(zé)于行為人。

　　其中，違規(guī)行為的認定，要求行為人違反相關(guān)規(guī)定不正確履職，一般表現(xiàn)為超越職權(quán)和違規(guī)履職，實施了未被授予某項職權(quán)的行為，或雖具有職權(quán)，但實施了違反規(guī)定處理事項的行為。違規(guī)行為要求行為人明確違反法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、行業(yè)規(guī)范、上級或者本單位管理規(guī)定和程序等。由于濫用職權(quán)罪是結(jié)果犯，濫用職權(quán)的行為與危害結(jié)果之間必須具備刑法上的因果關(guān)系，并且要求實行行為在因果關(guān)系中達到支配程度。司法實踐中一般認為，認定因果關(guān)系，應(yīng)當以行為時客觀存在的事實為基礎(chǔ)，依據(jù)社會一般公眾的經(jīng)驗進行判斷，在“多因一果”情況下，應(yīng)當考察行為人的行為導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的可能性大小、介入因素對結(jié)果發(fā)生的作用大小等，來判斷行為人的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系。如果行為人的行為具有導(dǎo)致最后結(jié)果發(fā)生的高度可能性，則可以認定因果關(guān)系存在。

　　案例一中，甲作為副市長，分管城市發(fā)展規(guī)劃、財政、招商引資、城市建設(shè)等工作，擁有特定職權(quán)，具有履行職責(zé)的義務(wù)，應(yīng)當嚴格依照法律規(guī)定處理公務(wù)。甲在明知根據(jù)《預(yù)算法》等法律規(guī)定，政府部門支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，仍違規(guī)安排市財政局向A公司出借1億元資金。甲明知該公司新成立、經(jīng)營實力一般，且出借大額資金沒有依照法律規(guī)定進行，甲的違規(guī)行為直接導(dǎo)致市財政重大損失，盡管市財政損失后果的發(fā)生介入了A公司經(jīng)營不善、不能及時還款的因素，但該介入因素不足以影響甲的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間的直接因果關(guān)系。

　　案例二中，乙分管市治砂辦，主要負責(zé)監(jiān)督查處土地礦產(chǎn)資源的盜采盜挖行為、日常巡查、舉報線索核查等工作，乙作為負有監(jiān)管職責(zé)的國家工作人員，在行使職權(quán)過程中，明知李某非法經(jīng)營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為，應(yīng)當履行監(jiān)管職責(zé)而刻意不履行，并且還要求其分管處室上報內(nèi)容為“現(xiàn)場部分地塊作為屯料場所使用，剩余地塊為平整土地，未發(fā)現(xiàn)盜采盜挖痕跡”的虛假問題線索核查報告。正是乙的濫用職權(quán)行為存在，才導(dǎo)致李某非法經(jīng)營砂石廠得以繼續(xù)，違法行為也沒有得到及時處罰和制止，最終導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞，乙的違規(guī)行為與危害結(jié)果之間具有直接因果關(guān)系。

　　三、“重大損失”的實質(zhì)判斷標準

　　濫用職權(quán)行為是否致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，是區(qū)分罪與非罪的重要因素。刑法對濫用職權(quán)罪的規(guī)定屬于簡單罪狀，重大損失如何判斷由司法解釋加以釋明。“兩高”《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第一條規(guī)定了“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”和“情節(jié)特別嚴重”的具體情形，其中，“遭受重大損失”一般是指造成人員傷亡或經(jīng)濟損失以及造成惡劣社會影響等。第八條規(guī)定了經(jīng)濟損失是指瀆職犯罪或者與瀆職犯罪相關(guān)聯(lián)的犯罪立案時已經(jīng)實際造成的財產(chǎn)損失，包括為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費用等，同時規(guī)定，債務(wù)人經(jīng)法定程序被宣告破產(chǎn)，債務(wù)人潛逃、去向不明，或者因行為人的責(zé)任超過訴訟時效等，致使債權(quán)已經(jīng)無法實現(xiàn)的，無法實現(xiàn)的債權(quán)部分應(yīng)當認定為瀆職犯罪的經(jīng)濟損失。

　　關(guān)于債權(quán)無法實現(xiàn)的判斷原則，司法實踐中一般堅持實質(zhì)判斷標準。一是行為人因瀆職行為造成公共財產(chǎn)作為債權(quán)存在，雖然經(jīng)過訴訟等方式勝訴，但由于債務(wù)人無財產(chǎn)可供執(zhí)行，在法律上已喪失債權(quán)實現(xiàn)可能性。應(yīng)將債務(wù)人無財產(chǎn)可供執(zhí)行作為認定損失的實質(zhì)要件，而不能依賴債務(wù)人作出的有履行能力的承諾。特別是對于法院作出的因債權(quán)無法實現(xiàn)而終結(jié)執(zhí)行程序的，可以認定債權(quán)已無法實現(xiàn)。二是債權(quán)尚未通過訴訟途徑解決，但因行為人的原因，已超過法定訴訟時效，或雖經(jīng)訴訟解決且已勝訴，但因行為人的原因，已超過申請執(zhí)行的期限。這種情形下，債權(quán)債務(wù)關(guān)系已不具有勝訴權(quán)或喪失執(zhí)行力，可以認定債權(quán)已無法實現(xiàn)。三是債務(wù)人已被有關(guān)部門注銷或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照且無其他資產(chǎn)可供清償，可以認定為債權(quán)無法實現(xiàn)。

　　案例一中，市財政局對A公司的債權(quán)經(jīng)過訴訟進入執(zhí)行程序后，法院因A公司無可供執(zhí)行的財產(chǎn)，裁定終結(jié)執(zhí)行程序，同時異地法院已經(jīng)裁定受理關(guān)于A公司的破產(chǎn)清算申請，即A公司已經(jīng)實際無法履行到期債權(quán)，應(yīng)當認定A公司不能清償?shù)狡趥鶆?wù)且明顯缺乏償還能力，涉案債權(quán)不能實現(xiàn)，屬于造成“重大損失”。

　　案例二中，乙在明知李某非法經(jīng)營砂石廠且存在盜采盜挖砂石行為的情況下，本應(yīng)履行職責(zé)予以制止，但因收受好處而刻意不履行監(jiān)管職責(zé)，使得李某非法經(jīng)營砂石廠導(dǎo)致耕地大量毀壞、植被遭到嚴重破壞，屬于《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》第一條中“其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形”，應(yīng)當追究乙濫用職權(quán)罪的刑事責(zé)任。（作者： 白潔）